飞地经济新模式，破解园区空置与区域发展不平衡双重难题

产业链咨询 2025.09.06

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一边是全国产业园区空置率居高不下，一边是区域发展差距持续扩大，飞地经济创新模式正成为破解这两大难题的金钥匙。

在中西部某省级园区，五层高的标准化厂房里只有零星几家企业在生产。园区负责人表示：“我们前期投入巨大，但招商效果不理想，园区空置率长期高于30%。”

与此形成鲜明对比的是，深圳南山科技园每平方公里聚集着超过3万家企业，成为全国企业密度最高的产业园区之一，新入驻企业常常需要排队等候。

这种“冰火两重天”现象折射出我国区域发展不平衡的深层次矛盾。随着经济增长放缓和经济结构调整，许多传统产业园区面临严峻的招商压力和空置问题，而飞地经济模式通过创新区域合作机制，正在为这一困境提供解决方案。

01 时代背景：区域发展不平衡与园区空置并存

飞地经济是指行政上互不隶属的两个及以上地区，打破行政区划界限，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的模式。这种模式成为破解区域发展不平衡的重要抓手。

我国区域发展不平衡问题依然突出。以浙江省为例，虽然该省人均可支配收入位居全国前列，但省内仍然存在明显的发展差距。山区26县占浙江省45% 的土地面积，却只创造了不到10% 的生产总值。

同时，全国各类产业园区面临不同程度的空置问题。许多园区由于区位条件、产业定位、配套设施等因素限制，招商进展缓慢，大量标准化厂房和土地资源闲置，造成巨大资源浪费。

产业链招商图谱编制机构——国开联产业链咨询业务负责人表示，飞地经济能够有效促进生产要素跨区域流动和地区间资源互补，正在全国各地得到广泛探索和实践。

02 创新实践：多元飞地模式全国开花

深汕特别合作区：飞地经济的典范之作

深汕特别合作区是飞地经济模式的成功典范。这个距离深圳市坪山区约60公里的特殊区域，虽然与深圳没有地理连接，但在城市规划、营商环境、基础设施和公共服务等方面已基本实现与深圳“同城同质同效”。

合作区的发展经历了三个阶段：2008年成立深圳（汕尾）产业转移工业园（汕尾市主导）；2011年扩容升格为深汕特别合作区（深圳、汕尾合作共管）；2018年调整为深圳市全面主导经济社会事务。

这种演进过程体现了飞地经济模式的成熟与发展。2023年11月，《广东省深汕特别合作区条例》正式施行，成为全国首部明确由“飞出地”全面主导区域协调发展的地方性法规。

深汕特别合作区的发展成效显著。自2018年以来，该地区生产总值年均增长26%，固定资产投资年均增长40%。2024年上半年，地区生产总值达100.65亿元，同比增长高达65%。

浙江模式：山海协作与共同富裕

浙江省在飞地经济模式创新方面走在全国前列。该省探索出产业飞地、科创飞地、消薄飞地三大主要模式，为全国飞地经济发展提供了宝贵经验。

产业飞地以先进制造业为主，由浙江省大湾区新区、省级高能级平台等为山区26县提供不小于1平方公里的土地，飞出地负责保障建设用地指标。

科创飞地鼓励飞出地和飞入地联合建设，入驻企业以科技初创型企业为主，实现“孵化在飞入地，产业化在飞出地”的模式。

消薄飞地则旨在消除薄弱村，壮大飞出地的村集体经济，促进农民增收，主要以发展物业经济、楼宇经济等快速见效项目为主。

宁波市鄞州区与衢州市衢江区的产业飞地合作是浙江模式的典型案例。双方共同出资1亿元注册成立合资公司负责飞地运营，其中鄞州方占股49%、衢江方占股51%。

项目落地后，双方按约定比例对税收进行再分配，鄞州得35%、衢江得65%，收益明显向衢江方倾斜。

反向飞地：欠发达地区的主动出击

传统飞地模式通常是由经济发达地区在欠发达地区建立飞地园区，但近年来出现了“反向飞地”创新模式，即经济欠发达地区主动到较发达地区建立飞地。

浙江省衢州市通过在北京、上海、杭州、深圳设立“反向飞地”，寻找并引进创新资源和要素，实现“逆向孵化”和“逆向创新”。

2013年底，衢州绿色产业集聚区在上海张江租赁物业，设立了“衢州生物医药孵化基地”，成为衢州生物医药企业在上海的“孵化飞地”。

上海市奉贤区南桥镇的五个村集体经济组织，通过镇级集体资产经营平台共同购买了虹桥绿谷B栋商务楼，将其打造为“东方美谷·虹桥中心”。

这种模式创新出台了“以税抵租”的政策，企业可以免费入驻虹桥的总部楼，但必须注册在南桥镇，税收缴纳在奉贤，以税收抵销租金。

03 成功案例：飞地经济的多维成效

石渠县：高原飞地破解发展困境

四川省石渠县探索“研发在外、转化在内”模式，共建金石科创合作产业园，突破高原地理限制，构建“飞出地资源+飞入地市场+运营方运营”联合体。

园区建立“联席会议决策-管委会执行-合资公司运营”的闭环管理体系，构建“省级破题-市州赋能-区县落地”穿透式执行链，有效破解飞地园区“跨区域协调难、要素保障弱、落地效率低”等痛点。

截至目前，园区成功签约企业22家，涵盖清洁能源、金融保险等领域，实现税收1100余万元，贡献GDP约7000万元。

阿坝州：飞地园区成为经济引擎

2025年1-7月，阿坝州含2个“飞地”园区的规模以上工业增加值增速为5.8%。其中成阿园区累计增长27.9%，拉动全州7.1个百分点；德阿园区累计增长8.6%，拉动1.2个百分点。

这一数据表明，飞地园区已经成为阿坝州工业经济增长的重要引擎，为民族地区经济发展提供了强大动力。

铜川市：飞地经济探索与实践

陕西省铜川市2018年10月出台了《关于支持“飞地经济”发展的若干意见》，支持“飞地经济”发展，创新“飞地经济”合作机制。

铜川市分别在西安、上海等地建立了初创型科技企业“飞地园区”，提升了市场化运作水平，实现了资源共享、优势互补、共赢发展。

04 核心策略：飞地园区成功的关键要素

基于各地成功实践，我们提炼出飞地园区建设的多项关键成功要素。

1）制度创新与机制保障

飞地经济合作涉及税收分成及统计核算等复杂问题，直接关系到地方财政收入和GDP排名等核心利益。需要建立科学的利益分配机制和有效的协调管理机制。

深汕特别合作区的成功很大程度上得益于《广东省深汕特别合作区条例》的颁布实施，该条例解决了合作区经济管理和社会管理相分离的难题，确立了高效发展管理体制机制。

2）产业选择与定位精准

飞地园区的产业选择必须基于双方比较优势，实现互补发展。深汕特别合作区聚焦新能源汽车产业，打造“一主三辅”产业发展布局（以新能源汽车产业为主，以新型储能、新材料、智能制造装备产业为辅）。

比亚迪在深汕特别合作区投资建设新能源汽车整车及核心零部件生产基地，带动东风李尔、京西重工、延锋国际等20多家上下游企业进驻，构建起完整产业生态。

3）市场化运作与多方共赢

飞地园区需要建立市场化运作机制，实现各方互利共赢。浙江飞地模式中，双方共同出资成立合资公司负责飞地运营，明确了股权比例和税收分成机制，保证了合作的稳定性和可持续性。

05 发展挑战与应对策略

飞地经济发展到一定阶段后，一些“瓶颈问题”逐步出现。

传统飞地模式中，由于飞入地相对偏远，基础配套设施底子较薄。虽然园区内建设力度大，但对外交通不便的状况仍然存在，企业物流成本居高不下，招才留才也面临较大压力。

在反向飞地模式中，因飞入地耕地资源相对稀缺，开发用地日趋紧张，想入驻的企业排起长队，难以进场。

部分飞地虽然在建设之初就已约定双方的投入和利益分配比例，但在实际发展过程中仍有“摩擦”，都想追求自身利益最大化，在利益分配中引发博弈。

针对这些挑战，需要拓展思路，突破发展瓶颈。首先要增强市场意识，围绕互利共赢做文章，不断创新飞地经济模式，将传统飞地模式和反向飞地模式相结合。

其次要携手企业开拓资源，飞地既可以政府主导，也可以企业主导。湖北省会武汉城市圈发展为例，武汉的制造业通过传统飞地模式向四周扩散，周边城市借助反向飞地模式利用武汉的高科技优势，双向结合，相互借力。

06 路径建议：飞地园区高质量发展方向

基于飞地经济发展趋势和挑战，我们提出以下路径建议：

强化顶层设计。飞地经济合作需要强有力的顶层设计和支持。建议借鉴深汕特别合作区经验，通过立法形式明确飞地园区的管理体制、利益分配机制和考核机制，为飞地经济发展提供法治保障。

创新合作模式。探索“双向飞地”模式，既鼓励发达地区在欠发达地区建立传统飞地，也支持欠发达地区在发达地区建立反向飞地，形成双向流动、互利共赢的新格局。

完善利益分配机制。建立科学合理的利益分配机制，充分考虑各方的贡献和利益诉求，确保飞地经济合作的稳定性和可持续性。浙江飞地模式中的税收分成机制提供了有益借鉴。

强化产业协同。飞地园区的产业选择应当基于双方比较优势，形成产业链互补和价值链协同。深汕特别合作区围绕新能源汽车产业构建完整产业链的做法值得推广。

优化营商环境。飞地园区需要提供与发达地区相当的营商环境和服务水平。深汕特别合作区通过实现与深圳“同城同质同效”的公共服务，有效提升了企业入驻和发展意愿。

随着我国经济进入高质量发展新阶段，飞地经济正从简单的产业转移升级为“技术-资本-服务”的深度闭环。这种模式不仅为破解园区空置问题提供了解决方案，也为促进区域协调发展提供了有效路径。

产业链招商图谱编制机构——国开联产业链咨询业务负责人指出，未来几年，飞地经济发展将呈现三大趋势：一是飞地模式更加多元化，传统飞地与反向飞地相互促进；二是合作机制更加规范化，通过立法保障各方权益；三是产业协同更加紧密，形成跨区域产业链供应链体系。

飞地经济作为区域协调发展的重要创新，正在全国范围内展现出强大生命力。随着更多地区学习和借鉴成功经验，这种模式必将为破解区域发展不平衡问题和促进共同富裕贡献更大力量。

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