开发区转型升级发展面临的六大挑战

尽管30年来，国家级经济技术开发区对经济的贡献成绩斐然，也带动了省市各级经济开发区的蓬勃发展。但是在成绩的背后，问题和弊端也不断涌现。首先是普遍成本上升的问题，导致招商引资让利的政策将难以为继；第二，随着中国产业转型升级，原来引进的很多技术，如今已经属于低端水准了；第三，中国自身的技术开发已经达到了新水平，过去可能100%需要引进的，现在至少有一半是中国的原创技术。

正是在这一背景下，国家级经济技术开发区的转型之路迫在眉睫。国务院发布《意见》，旨在对国家级经开区新时期的发展定位、发展方式提出了明确的方向。通过动态管理，引入优胜劣汰机制，使经济开发区不再是“终身制”，以此来激励和促进经济开发区的转型升级。

一是全球经济环境疲软，产业经济结构须调整

相比2014年10月的《世界经济展望报告》，IMF对2015年和2016年的全球增长率预测均下调了0.3个百分点，但比2014年3.3%的增速略有提高。做出这种调整的原因包括，IMF对中国、俄罗斯、欧元区和日本经济前景进行了重新评估，以及一些主要石油出口国的经济活动因油价大幅下跌而减弱。

这显示出全球不少经济体的增长前景仍在恶化，持续受累于投资疲弱和贸易活动趋缓等因素。IMF发表的声明表示，世界经济增长前景依然受到抑制，尽管油价下滑以及欧元和日元贬值是推动全球经济增长的有利因素，但仍难以抵消金融危机影响仍未消散以及多国经济增势放缓等风险。

当前中国正处于发展速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加阶段，国内经济增长面临较大的下行压力。我国外资利用将进入低速平稳增长期2014年我国吸收外资规模将达1200亿美元左右，未来外资利用将进入低速平稳增长期。

在国际金融危机的冲击背景下，国家采取了新一轮对外开放和经济结构调整战略，国家级开发区是带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体。为达到经济持续增长的目标，国家级开发区需以集约型经济为发展方式，以实现高附加值、低能耗、低污染的产业结构升级。

二是失去“世界工厂”优势，开发区亟待构建特色产业体系

伴随着人口红利逐渐收缩、土地要素紧缺、资源环境约束趋紧，以及人民币升值、国际消费市场萎缩等因素的持续发酵，很多外向型劳动密集型企业生产经营成本的上升开始超过其利润所能承受的范围。除此之外，印度、泰国、越南、印尼、孟加拉等国外制造业竞争对手的相对劳动力成本降低，我国特别是东部地区的劳动力成本优势已经不复存在。

全国多地都在如火如荼地进行“腾笼换鸟”，盈利能力较弱的劳动密集型产业、处于产业价值链中低端的加工和组装环节的逐渐退出。这当中，也包括一些跨国公司开始将劳动密集型产品加工基地转移到成本更低廉的地区。

东部沿海国际级开发区可以创新驱动发展，大力创新产业和服务业，发展自己的技术和品牌，在制造业中越来越多使用机器人的情况下，发展金融、技术等产业可以有效地避免产业转移在未来的影响。

 中西部特别是劳动力比较优势依然明显的地区，可以承接东部地区转移出来的劳动密集型产业、处于产业价值链中低端的加工和组装环节，以发展经济。中西部地区国家级经开区要依托本地区比较优势，着力打造特色和优势主导产业，提高承接产业转移的能力，防止低水平重复建设，促进现代化产业集群健康发展。

三是高端人才短缺，制约着开发区可持续发展

开发区用人机制不够灵活，高层次的创新型人才和一些专门人才紧缺。实行灵活的、企业化的用人机制，广开用人渠道。开发区机构不应完全行政化，用人不应完全受机构、编制制约；人员能进能出，薪酬能高能低，职务能上能下。充分运用好所需各种人才，充分调动各种人才的积极性、创造性。

对于科技型企业来说，高端人才的稳定性是影响企业发展的重要原因，也是区域创新创业环境的重要内容。开发区企业的发展成就了开发区的繁荣，而企业发展的核心在于人才。当今区内企业对科研人才、管理人才以及海外高层次人才的需求紧张，实现高端人才的有效引进、管理和服务实现园区可持续发展的关键。

四是“孤岛式”经济模式限制发展

中国开发区多处于城市的近郊或远郊，与周围地区的联动较少.缺少城市的依 托;而区内外资的单一结构或绝对的经济主体地位又使得开发区的经济命脉掌握在大 型外资的手上，对于外界经济波动非常敏感。具有明显的脆弱性。

我们国家的许多开发区，最初的发展模式，是孤岛式。这一名词来自于我们的对于经济开发区的概括，也就是说这个孤岛在空间上远离市区，他投资、技术、管理人员也来自区域之外，更多地来自国外。这样一些开发区，虽然他技术水平比较高，增长也比较快，税收贡献也不小。但是，它一个最大的问题，就是它和本地的产业没有形成一个有益的联系。所以，一方面是开发区快速的增长，另一方面是本地产业的停滞，甚至是萎缩，结构的调整非常缓慢。因此，针对这种情况，学术界也提出来了开发区的发展模式，要从依赖于外部的推动，转向强化它的根植性。也就是说，外来的投资、外来的技术、外来的管理，要根植于本地的区域经济、根植于本地的产业当中。这样，这个开发区才可能真正起到一个增长经济带动区域发展的龙头的作用。这是我们各级各类开发区面临的一个迫切解决的问题，尤其是国家级的高新技术开发区。

五是管理体制机制亟需创新改革

在管理方式上，政企合一模式的弊端日益严重。对于开发区的内部运营，目前多数开发区实行的是政企合一的开发管理模式，其特点是开发区行政机构既是管理者，又是开发商，其在开发初期管理者的能动作用较大，但随着开发区的不断壮大，这种模式的弊端也逐渐暴露：本位优势和局部利益主导开发区规划、产业雷同、开发区之间恶性竞争等。同时，政府职能的过多介入，一定程度上也影响了开发区经济效率和服务质量的提高。

开发区管理体制不完善，主体功能不能充分发挥。开发区管理机构职能定位不够明确，承担过多社会事务，难以全力以赴做好园区建设、承接产业转移、促进产业和企业发展等方面的工作；与所在辖区政府的关系也不够清晰，彼此间协调有难度。

六是开发区产业结构调整与升级已经迫在眉睫

由于长久以来的出口导向，现如今，我国开发区产业结构大都不合理，三大产业中制造业份额过大，而第三产业普遍欠缺。目前我国国家级开发区中，大连开发区的服务业产值在三大产业中过半的，这是较好好的，广州开发区的服务业产值占到三分之一，接下来是天津开发区占到四分之一，其他的开发区就更低了。然而，无论是制造业的提升，还是未来参与国际竞争，服务业的发展都是必须的。

20多年的发展，我们赢得了“世界工厂”的称谓，但这也反应出我国制造业与出口的层次都很低，都是在国际上没有竞争力的低附加值的产业。即使产品本身是个高科技产品，但在我国生产的环节也是低附加值。

例如苹果第五代手机，该产品国际市场价可以卖到299美元，但涉及到中国的是最后一道程序——组装的附加值是3.7美元。可以看出在国际分工中我国所处的位置，很核心的东西都不在我们这里。这种国际产业分工是不可持续性的，不能支持国家的长期发展，因此，产业结构调整和产业升级的压力是我国开发区面临的紧迫问题。

来源：国开联开发区研究中心