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污水、垃圾处理全面实施PPP模式，你读懂了没？

吴国昊 2017.07.24

7月18日，《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）下发，引起热议一片。赞扬有之，质疑有之，期待有之，那么，这里面蕴藏的发展机会，你读懂了吗？ 

 

范围极大扩展

2002年9月，国家计委（国家发改委前身）、建设部（住建部前身）、国家环境保护总局（环保部前身）联合发布《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，要求改革管理体制，逐步实行城市污水、垃圾处理设施的特许经营，加快城市污水、垃圾处理产业化进程。污水和垃圾处理领域市场化改革的序幕就此拉开。

 

2003年初，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见的通知》。中国投资咨询有限责任公司南京办事处负责人王小文认为，自此之后，PPP模式在市政公用行业得到深入推广，发展至今，该行业成为PPP应用最为成熟的领域。

 

2004年5月1日，建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》开始实施，明确提出以市场化为主线，全面推进包括城市污水和垃圾处理的市政公用事业改革。

 

2002-2004年先后出台的这些文件，“当年掀起了污水、垃圾处理行业市场化改革的一波小高潮。”此次出台的455号文与之相比，济邦投资咨询公司董事长张燎认为，首先，文件出台部门上，从建设部一家主推变为财政、住建、农业、环保四部委联合发文、协调推进，合作范围变得更大了。而且当前的PPP模式更清晰、更规范、有一套更完备的制度设计，对社会资本的保障力度也更大。

 

其次，污水、垃圾处理的内涵比以前更丰富。以前开放给社会资本的只是市政污水、垃圾处理领域，这次不仅包括终端处理设施，如污水处理厂、垃圾填埋厂、垃圾焚烧厂等，还包括收集、转运、处理、处置等全产业链环节的整合，以及污水处理厂网一体。如以前是收集由政府负责，此次纳入了全面实施PPP模式的范畴，而且还扩展到当前城市中较少的餐厨垃圾处理等设施与服务。

 

同时，财建[2017]455号提出，“区域流域环境治理总体方案内、外，以及城市、农村的污水、垃圾处理工作得到有效统筹协调，并同生态产业及循环经济发展、面源污染治理有效衔接。”

 

　　一句话，不仅包括此前基本处于空白地带的农村污水、垃圾的统筹协调处理，“可以通过省市统筹，把更大区域内成片的农村污水、垃圾处理设施建设运营起来，促进城乡居民基本公共服务均等化。”还包括农业面源污染、环境修复、黑臭水体治理等内容。“这都是原来环保建设中的短板，会带来非常多的市场机会。”

 

全面实施的条件

去年财政部下发的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），就提到了在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。

 

　　455号文是在90号文讨论的基础上，经过多部委协调，把“强制实施PPP”进一步优化和改进之后，出台的细化文件。“去年提的是‘强制’实施，语气比较强硬，容易引起市场的误解、误读和质疑，这次改为‘全面实施’，更合理、更柔和一点。”

 

　　但对于“全面实施”，也存在很多不同的理解。不少业内人士担心“全面实施”，尤其是“污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式工作，未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出”，会导致实施方式一刀切，给地方政府和项目公司都带来压力。

 

　　全面实施是有前提条件的，根据文件“适用范围”中的内容，可以理解为通过财政承受能力论证和物有所值评估的新建项目，一律优先使用PPP模式，如果未能通过这两个论证的，采用传统模式可能更合适，并非所有领域内的项目都要硬性强制实施PPP模式。

 

    所谓“政府参与的”污水、垃圾处理项目，是指具有公共属性的基础设施和公共服务项目，这就把第三方环境治理、企业间通过合同外包方式操作的环保项目排除了。“定位是很准确的。”

　

　　在这些存量项目转型上，文件制定者对现实转换的可能性及地方国资介入的深度，有着清醒的认识，因此没有提全面实施，而是要有序推进。也就是根据地方实际情况，部分成熟的、符合条件的存量项目转型为PPP模式。

 

按绩效付费

文件强调绩效考核、按绩效付费，是这两三年PPP发展，尤其是环境、环保类PPP运作下来的经验。做环保不是为了建设很多环保基础设施，积累更多固定资产，而是要看最终的治理效果。财政部一直坚持按绩效付费的原则，现在住建部、环保部也在各自文件中多次提到这一点，445号文强调全面实施PPP的目标，是通过绩效考核、按绩效付费来提升环境治理的效果。文件提出“各级地方财政要积极推进污水、垃圾处理领域财政资金转型”，也是在策应按绩效付费这一原则。

 

　　以运营补贴作为财政资金投入的主要方式是将管理重心从补建设转移到补运营，财政资金投入的重心发生了变化。“以前补建设、补投资，只要项目建成，不管效果如何，都能得到回报。现在把原来的各种专项资金变成运营补贴，只要整个项目的回报机制、考核机制中涉及到按绩效付费，项目开始发挥环境治理的效果后，政府的补贴资金才能真正给项目公司，环境治理效果达不到，那就对不起了。这就逼着项目公司重视运营。

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