“养老产业+PPP模式”势在必行

刘文杰 2018.03.14

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中国人口老龄化的迅速演进，使养老产业的发展成为当务之急。而在养老产业发展方面，PPP（公私伙伴关系，即政府与社会资本的合作）因其独特的优势应成为大有可为的一个创新重点。

发展养老产业是民生的需要

国务院印发的《国家人口发展规划（2016-2030年）》揭示，我国老龄化程度不断加深，少年儿童比重呈下降趋势。“十三五”时期，60岁及以上老年人口平稳增长，到2030年占比将达到25%左右。0-14岁少儿人口占比下降，到2030年降至17%左右。人口老龄化将给社会带来严峻挑战。

老年人的养老问题牵涉到整个家庭，会影响儿女的工作、孙辈的教育。支撑养老的产业包括医疗服务产业、生活服务产业、家庭年轻成员的教育产业、适合老年人的文化娱乐产业等等。养老方式并不仅局限于传统上的居家养老，以及养老院式的机构养老，还有社区养老、园区养老、养生养老一体化的养老小镇。以上都会涉及公共工程、基础设施乃至连片开发。养老产业的不断发展及其水平的升级提高无疑是民生的需要，其中积极运用PPP的机制创新势在必行。

倒逼PPP创新

传统上，我国政府在公共服务供给方面一直都居于主导者地位，然而其中产生的各种问题也不容忽视。一是以税收方式筹资来支付公共服务相关的项目建设开支，往往资金紧张，继而导致供给不足。而以政府债务方式融资支付公共服务，往往导致代际负担不公和债务风险的累积。二是财政统筹拨付的难度较大。从纵向上说，上级政府一般而言很难细致了解下级政府的真实需求；从横向上说，地方政府间“争先恐后”的竞争现象又可能加大原有的区域差异和不平等。要满足我国养老产业发展的需求，无疑需要大量资金，仅靠财政支付无法实现。在进入中等收入阶段和老龄化社会之后，我国养老服务的需求进一步被激活，要求充足、公平、托底、多样化的养老服务的社会压力趋于升级，须在供给机制上寻求创新。

现阶段，政府亟待拓宽传统筹资、融资渠道和提高资金使用的质效。因而政府与社会资本合作，合乎逻辑地受到广泛关注。如何引导社会资本参与养老服务，是老龄化社会无法回避的重大问题。通过PPP的模式可以缓解地方财政压力，但其意义又绝不仅限于融资模式，它还必然带来管理模式的创新，并匹配于国家治理模式现代化的创新。

PPP的优势来源于制度机制创新

PPP作为一种制度机制创新，通过风险共担、资源共享、优势互补和提质增效，在伙伴合作关系中可形成公共工程、基础设施等项目建设中的综合优势。

第一，风险共担和利益共享。在PPP实施过程中，任何一个项目建设和运营都必然存在的风险因素，是由合作伙伴以优势互补的分担机制共同承担。即由政府、企业、专业机构分别牵头处理最适合于由其处理的风险防范与控制问题。优势互补、强强联合式的风险分担的另一个侧面，就是利益的共享，体现为共赢、多赢的激励兼容机制。之所以说PPP的作用绝不限于融资模式的创新便缘于此。

第二，因机制创新而产生的“1+1+1>3”的绩效提升。由于PPP的机制创新特点是强强合作式优势互补，所以会产生政府、企业、专业机构 “1+1+1>3”的绩效提升的结果。在PPP框架下可发挥伙伴间各自的比较优势，以合理分工、风险分担、利益共享的方式提升合作效率，实质上共享了彼此的专长、专业技能和知识，必然有利于提升公共服务供给的数量、质量、效率和合理性。大量的PPP案例很好地证明了这一点。这种机制性的绩效升级用于发展养老产业所必须做的建设项目，可使好事做实，实事做好，建设加快，质量提高。

第三，提高公共资源配置的“合法性”。PPP可以在提高公共资源配置总体水平的同时，增进公众知情、参与和监督，增进公共资源配置的“合法性”。总之，政府如果能与社会资本合作提供养老服务，可以在融资、管理、治理等多个方面带来绩效提升。

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