PPP春天来临，逐步走向规范化

刘文杰 2018.04.28

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在野蛮生长被重拳整顿后，市场一度认为政府和社会资本合作（PPP）模式进入冷冻期，甚至有地方官员认为PPP模式将被抛弃。但近期一系列现象显示PPP正在解冻，规范的PPP模式仍被各地青睐，并受到中央支持。

PPP模式仍受青睐与支持

2018年4月25日，文化旅游部和财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（下称《意见》），明确在旅游景区、全域旅游、乡村旅游等领域推广PPP模式。自2017年底财政部清理规范PPP模式以来，这是中央部委首次出台的PPP指导意见。《意见》首先明确了PPP模式是完善公共服务供给机制的重要方向，是国家治理体系和化的治理能力现代重要内容。这对PPP模式的定位不仅仅限在文旅领域，而是代表中央政府对PPP模式的态度，PPP将迎来新的春天。

其实不仅上述《意见》明确提出PPP模式，4月14日公布的《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中，也明确提出创新投融资方式，规范运用PPP模式，引导社会资本参与基础设施和民生事业。2018年2月初，财政部发布了《关于公布第四批PPP示范项目名单的通知》，最终396个项目从千余个项目中脱颖而出，闯入第四批示范项目名单，总投资额7588亿元。这也被外界视为强监管下，规范的PPP模式依然受中央支持的明证。

从野蛮生长走向规范

PPP野蛮生长带来不少问题。比如一些把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。PPP潜在风险引起了官方高度重视，2017年PPP主题词从发展转向了规范。

2017年5月，财政部联合发改委、一行三会、司法部发文，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。国务院国资委发文要求PPP主力军中央企业管控PPP风险，对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限防止过度推高杠杆水平。11月，财政部对总投资超17万亿元的万余个PPP入库存量项目进行集中清理，清退不合规项目，目前各地已经清退了不合规的PPP项目。在PPP监管风暴下，市场信心受到打击，甚至不少人士认为中央封杀PPP模式。不过，在财政部清理完PPP项目库，规范的PPP模式边界愈加清晰后，PPP市场迎来解冻，但规范依然是今年的主题词。

国开联研究发现，前述《意见》相比于其他行业推广PPP模式的指导意见，将近期政府对规范PPP模式操作写入，这让文旅PPP项目更好操作，而且这些规定也适用于其他领域PPP项目。比如，《意见》称，各地财政部门要认真组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，加强本辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警，严格政府债务管理，对政府参股及付费项目，加强建设、运营成本控制，严禁政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金；政府不得向社会资本承诺固定或最低收益回报；政府部门不得为项目债务提供任何形式担保；严禁存在其他违法违规举债担保行为。

PPP或将迎来新的春天

两部委关于旅游PPP的指导意见是92号文发布以来有关部委首次出台关于PPP的指导意见，具有风向标意义。92号文发布以后，政府文件关注比较多的是降杠杆和防风险，甚至有文件将PPP称为违法模式，可以说PPP进入了短暂的冬天。而指导意见指出，PPP是完善公共服务供给机制的重要方向，是国家治理体系和管理能力现代化的重要内容，重新明确了PPP的定位，这种定位不仅代表文旅行业，而且是代表了中央政府对PPP的态度。这也是PPP在92号文第一次被中央政府明确为鼓励的模式，而不再强调作为规范和整改的对象，PPP或将迎来新的春天。

PPP春天来临，逐步走向规范化

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