全球140多经济体碳中和愿景一致，路径各异

越来越多的经济体宣布碳中和目标，采取更严格的减排措施，国际碳中和行动的规模和影响日益扩大。全球已有140多个经济体提出了程度不等的碳中和目标。与此同时，“气候雄心”“零碳竞赛”等国际联盟、团体及诸多国际知名企业也积极响应。

 

从长远看，国际碳中和行动有着广泛的社会基础，将成为国际气候行动的重要内容，对全球气候治理乃至国际政治经济格局产生重要影响。

 

从2016年11月起，越来越多的经济体向联合国提交了“长期低排放发展战略”，并在其中提出了碳中和目标：

 

O 欧盟——宣布到2050年欧洲在全球范围内率先实现碳中和

O 中国——宣布到2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和

O 日本——宣布到2050年实现碳中和的

O 韩国——宣布到2050年达到碳中和

O 美国——宣布到2035美国无碳发电，2050实现碳中和

 

二、碳达峰经济体多数支持碳中和

 

从碳排放的视角看，发达经济体多已实现了碳达峰，其中很多欧洲国家在20世纪80年代左右就已经实现，美国和日本也分别在2007、2010年前后实现了碳达峰。碳达峰是实现碳中和的必要前提，多数实现碳排放达峰的发达国家明确了碳中和的时间表。发达经济体作为一个整体无论是从意愿还是行动能力上，都是当今世界上推进碳减排最为积极的一个群体，但内部不同群体与国别之间也存在明显的差异。

 

一）欧洲减排力度大且政策约束力较强。

 

相对于许多经济体提出的碳中和目标，欧盟使用的是更高标准的气候中立概念。相对而言，欧盟气候目标的法律约束力更强。2020年3月4日，欧委会公布了作为《欧洲绿色协议》法律支撑框架的《欧洲气候法》，将欧盟中长期减排目标订立为欧盟法律。12月，欧洲理事会批准《欧洲气候法》的一般立法程序。2021年5月10日，欧洲议会环境委员会投票通过了《欧洲气候法》草案。英国则是最早推进碳中和立法的国家。早在2008年，英国就正式颁布《气候变化法》，成为世界上首个以法律形式明确中长期减排目标的国家。2019年6月，英国新修订的《气候变化法案》生效，正式确立到2050年实现温室气体“净零排放”，英国成为全球首个立法确立碳中和目标的主要经济体。

 

尽管遭遇能源荒，未来欧洲相对积极的立场仍将持续。一是“阵痛”中推进退煤议程。在格拉斯哥气候大会上，数十国加入“助力淘汰煤炭联盟”，承诺逐步淘汰煤炭，特别是煤炭大国波兰的态度转变将极大强化欧盟能源转型集体行动。二是与美共推甲烷减排。美欧在2021年9月主要经济体能源和气候论坛上共同宣布了一项全球甲烷减排承诺，并积极推动其他经济体加入。在格拉斯哥气候大会上美欧继续积极推动该议程，100余国加入。三是加速绿色复苏。欧洲极为重视通过气候行动创造就业机会，引领经济社会全领域的绿色变革。在格拉斯哥气候大会上，欧盟与美国牵头启动《格拉斯哥突破议程》，承诺十年内加快开发部署实现《巴黎协定》目标所需的清洁技术和可持续解决方案。欧盟推出“全球门户”计划，拟在2027年前在全球范围内投资3000亿欧元用于基础设施、气候、能源等项目。

 

二）美国政策转向积极但连续性差。

 

综合来看，拜登政府气候政策包含三个阶段性目标和四个重要支柱。三个阶段目标分别是2030年比2005年碳排放减少50%～52%、2035年实现100%清洁电力、2050年实现净零排放目标。四个重要支柱包括：一是《美国国家气候报告》，详述2030实现国家自主贡献做法，推动2030年比2005年的碳排放减少50％～52%，实现2050年净零排放所需的技术和基础设施；二是《美国实现2050年温室气体净零排放的长期战略》，阐述实现当前三个阶段和长期2050目标的路径和全球行动雄心；三是《美国国家沟通和两年度报告》，详述当前美国气候政策的信息和措施，以及在所有领域采取的行动；四是《美国适应性信息报告》，确定美国内外加速适应性和建立气候复原力的优先事项，详述如何采取应对气候影响和改变气候脆弱性方面的进展和经验教训。

 

与特朗普时期相比，拜登政府的气候政策发生了颠覆性调整。但美国气候政策缺乏连贯性，每隔4～8年新政府就会提出自己的能源优先事项，选举周期变化使许多项目很难取得真正进展。共和党与传统能源利益集团关系密切，其气候政策相对保守，正是在共和党执政期间，美国气候政策出现了数次倒退，如小布什政府退出《京都议定书》、特朗普政府退出《巴黎协定》。而民主党相对而言则是清洁能源和环境等产业利益集团的代表，气候政策更为积极。签订《京都议定书》、实施绿色新政、重返《巴黎协定》的分别是克林顿、奥巴马和拜登等民主党领导的政府。目前，拜登政府积极的气候外交引起国际社会极大关注。布鲁金斯学会高级研究员霍特曼认为，拜登政府的努力正在让美国再次成为全球气候变化问题的领导者。但拜登减排雄心和相关立法进程不断遭遇国内各种政治阻力，特别是不排除特朗普2024年再次角逐总统大选，增加了美国气候政策的未来不确定性。在国际层面，美国的盟友也因担忧三年后美政府气候政策再次逆转而行动谨慎。

 

三）日韩气候政策具有较强的跟随性。

 

2020年日韩相继宣布碳中和目标，反映了两国在经济发展阶段、与欧美外交关系等方面有着诸多相似之处，气候政策与国际战略密切挂钩。

 

日本主要突出战略考量。2011年福岛核事故后，日本政府应对气候变化的态度发生了巨大变化，在全球气候治理中采取保守甚至后退的立场，直到《巴黎协定》生效后才批准该协定。2020年9月，菅义伟执政后，日本在应对气候变化立场再次发生改变，宣布到2050年实现碳中和并调高2030年减排目标。2021年10月，新任首相岸田文雄明确表示将继承菅义伟的减排承诺。从根本上说，此次日本气候立场的转变主要是为了呼应美国的政策转向。日本在国际议题上往往倾向于看美国脸色行事，此前一段时间应对气候变化不积极也与美国政府的消极态度密切相关。在拜登参选美国总统并有望获胜后，日本意识到美国回归《巴黎协定》指日可待，在气候变化问题上很可能将要动真格，再加上世界多国纷纷提出碳中和目标，菅义伟本人表示“切实感受到（在气候变化问题上的）世界潮流发生了巨变”。2020年10月，菅义伟执政后不久便在其首次施政演说中宣布了碳中和目标，他的一名亲信曾心有余悸地称“幸好在拜登当选前表了态”。

 

韩国紧跟欧美议程。2020年10月28日，韩国总统文在寅在国会施政演说中首次提出争取2050年实现碳中和目标，12月正式发表《韩国碳中和宣言》，并以2017年碳排量为基准制定《实现可持续低碳社会的2050碳中和战略》，修订《2030国家温室气体减排目标》，全面推进经济能源结构与社会转型。2021年11月18日，韩国碳中和委员会审议通过了《2050碳中和方案终案》。紧跟国际气候变化议程、追求与全球同步是当前韩国气候政策的主调。韩国制定“2050碳中和战略”，一方面意在应对美欧压力，维持良好关系，另一方面希望衔接欧美经贸规则，增加国际竞争力。而且韩国有意申办COP28，也须发挥国际引领作用。不过，迄今韩国还不能明确已经碳达峰，2017年碳排量为7.09亿吨，2018年增至7.29亿吨，2019年才开始降为7.03亿吨。在新冠疫情和贸易保护主义双重冲击下，经营困难的韩国企业对减排更加谨慎，民众不希望因为减排而影响生活品质。文在寅政府将于2022年5月下台，恐无力继续推进2050碳中和战略，此前李明博政府“绿色增长”战略就在其下台后不了了之。在国际上，韩国气候政策往往随美欧起舞，未来一旦美欧“碳中和战略”开始“放水”，韩国也将萧规曹随。

 

四）印度政策目标与现实间落差较大。

 

印度作为农业大国较易受到气候变化影响，在180个国家的气候变化风险脆弱性排名中居第20位，到2040年，贫困率将因为气候变化将增加3.5%，到2100年印度将损失GDP的3％～10%。但印度面临能源需求增长与减排的巨大矛盾。国际能源署（IEA）预计未来20年印度能源需求增长将占全球能源需求增长总量的25%，是增幅最大的国家。总体上，印度认为碳中和目标政治意义大于实际作用，迟迟不愿提出碳达峰和碳中和目标。国内对减排争议较大，主流声音认为自己仍是发展中国家，需要为经济发展留出碳排放空间，需要国际社会在资金和技术等方面的帮助。印度总理莫迪在COP26期间提出到2070年实现碳中和目标，很大程度上是迫于国际压力。《印度斯坦时报》文章称，印度的净零排放只是空洞无力的诺言，支持一个严格的净零排放承诺是否正确还不清楚，实现碳中和承诺只是服务于印度的外交需要，而对改善印温室气体排放贡献甚微。

 

未来，印度低碳转型将受到对化石能源依赖严重、清洁能源发展不力、财政实力不足等诸多因素制约，实现碳中和目标难度巨大。一是政策目标设计与实际落实差距较大。环境监管机构长期存在运转资金不足、监管权力受限等问题，各级政府部门无法有效地将各项减排政策落实到位。二是能源需求增长与减排目标冲突。印煤炭发电约占总发电量70%，到2040年，印度能源消耗翻番，其中石油需求增长74%，煤炭需求增长31%。三是能源转型过快动摇现有利益格局。能源转型触及地方政府、国企、工人等多群体利益。恰尔肯德邦、奥利萨邦和中央邦等将煤炭作为重要收入来源，大幅压减煤炭开采必将引起反弹。煤炭行业总就业（含间接就业）达400万人，约1000～1500万人从辅助就业及煤矿附近社会项目受益，庞大的“煤炭选票”令任何政党都无法忽视。四是资金、技术短板严重。要实现2030年前的相关承诺，印度需要投资2.5万亿美元，但近年来经济疲软，疫情更是拖累财政收入，政府财赤严重。

 

五）东南亚国家努力平衡增长与减排。

 

东南亚国家大部分人口和经济活动都集中在沿海地区，农业、林业和自然资源行业是部分国家的支柱行业，且国内极端贫困水平仍然很高，非常容易受到气候变化的影响。在全球最易受到海平面上升一米影响的25个城市中，有19个位于该地区，仅菲律宾就有7个，印尼将成为该地区受沿海洪灾影响最大的国家，到2100年预计每年约有590万人受到影响。但与此同时，东盟也是世界上增长最快的新兴经济体，经济增长与能源消耗直接挂钩，重视气候变化将影响经济增长。如在印尼，减排同经济增长的矛盾十分突出。近年来其煤炭生产和消费高速增长，2016～2020年间年均煤产量达5.31亿吨，预计到2050年达到4.2亿吨，占能源消费的45%。印尼一方面提出碳中和目标，“到2030年实现碳达峰、2070年实现净零排放”的目标，另一方面又明确表示不会以牺牲经济为前提追求更为激进的气候目标。2020年9月，印尼议会通过了颇受争议的《新矿业法》，进一步鼓励矿企在不受环境或社会保障措施约束的情况下开采更多煤炭。

 

六）拉美国家立场相对积极但成效存疑。

 

拉美在减排方面走在发展中国家的前列，多数国家把碳减排视为重要经济发展机遇，近年来许多国家都提交了本国的国家自主贡献目标（NDC），巴西、阿根廷、哥伦比亚、哥斯达黎加、智利等拉美主要国家均提出了碳中和目标，部分国家提出了碳达峰时间表。墨西哥提出到2030年温室气体排放在2017年排放基础上减少22%，2026年实现碳达峰。乌拉圭提出2030年实现碳中和。委内瑞拉提出到2030年其排放量将减少20%。危地马拉提出到2030年温室气体排放量在2005年基础上减少22.6%。智利提出到2025年实现碳达峰。2020年底，阿根廷总统费尔南德斯将2030年二氧化碳排放量由2016年提出的不超过4.83亿吨更新为不超过3.59亿吨。在2021年4月美国气候峰会上，巴西承诺到2050年实现温室气体的净零排放，比之前承诺的2060年实现碳中和目标提前了10年。

 

七）拉美各国碳中和行动面临的挑战仍不可小觑。

 

一是各国立场和目标差异较大。智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、危地马拉、巴拿马和秘鲁等中型经济体在气候变化议题上十分积极，加勒比地区国家是小岛屿国家联盟的重要组成部分，应对气候变化立场较为激进。但大型经济体对经济发展更为看重。现任巴西总统博索纳罗曾对气候治理持消极态度，一度扬言要追随特朗普退出协定，阿根廷和以委内瑞拉为首的美洲玻利瓦尔联盟等坚持发展中国家的发展权，要求发达国家承担历史责任并率先采取减排行动。

 

二是经济社会正面临不少挑战。包括政府更迭对政策延续性产生影响、政策实施效果不足等问题，加上全球新冠肺炎疫情持续蔓延，拉美发展遭遇全方位冲击，经济、社会和政治风险加剧，也给地区国家气候治理带来影响。

 

三是政治动荡影响相关政策实施。近年来，拉美国家左右博弈加剧。随着政治力量更迭加快，部分国家内外政策出现调整，能源政策也有所变化。巴西总统博索纳罗与前几届政府不同，墨西哥总统洛佩斯·奥夫拉多尔重视油气开发，前政府的能源改革被搁置。尽管一些国家作出碳中和承诺，但国内政局不稳，减排行动恐有心无力。

 

全球变暖是人类面临的共同挑战，国际碳中和行动有广泛的社会基础，未来也将有广阔的发展前景。但由于牵涉国际政治经济的方方面面，能源低碳转型又是一个长期、渐进和复杂的过程，各种阵痛和反弹将不可避免，全球碳中和愿景仍存较大不确定性。

 

总体看，全球碳中和行动将面临政策与认知、技术和资源、资本和市场、政治和社会及国际合作等诸多方面的挑战。国际社会需求同存异，合力应对，积极缩小全球碳中和鸿沟。各经济体也要把握好节奏，处理好发展与环保及安全之间的动态平衡。

 

 

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